煤炭业系统失衡 缺乏统一规范和标准
[56]参见周汉华：《基础设施产业政府监管权的配置》，《国家行政学院学报》2002年第2期，第52页以下。
以自由之家的全球自由评估为例，该项目立项时就指明并不针对政府或政府绩效，而是对公民实际享有的权利和自由进行评估，[30]把法治维度分解为免受警察的恐吓、不公正监禁的保护措施、法律面前是否人人平等等司法人权问题，考察评估地区或国家能否提供便利个体自由的法治环境。（二）提供法治需求侧的鲜活讯息 改革开放以来，以法律移植为主的建制方案得以推广，我国开始大规模、密集性地制定各项规范，创设不同机构部门。
如果无法从理论和技术上实际抽选到达到我们要求的典型样本，[51]就会弱化样本的总体特征，使统计值偏离参数值。[68]参见注[20]，第40-44页。以中国法治评估为例，该项目将政府财政经费公开、审判活动能否抵制舆论的不当影响等绩效指标与公众受教育权得到落实、公众享有法律规定的结社自由等权利指标同质化，混同处理。2．构划实效导向的检验模型，为法治实施评估提供结果意义上的评判标准 用以检验法治实施评估效度的元/再评估已非新鲜事物，但元/再评估是从技术性角度，对法治实施评估结构、过程作出的形式性审查，其重在评估指标结构是否科学、评估实施过程是否规范、评估数据采集是否准确、评估主体意见是否客观一致等。借助法治环境评估的观察和勘验，吸收和总结来自不同权利主体的感受、体验和判断，既可有效消解当前权利话语的情绪对抗，[37]亦可吸纳权利实践中的经验做法，赋予法治中国以新的意涵。
第二，明确适格的成员样本范围。就法治环境评估而论，权利保护虽已获得世界范围内的法治承诺，但从法定权利到实然权利的转化是一个无比艰巨的过程，甚至可以说公民权利没有完全实现的状态，而处于不断提升之中。一般认为，行政机关为了执行法律，严格按照法律意图、法律文本而制定解释性规则是行政机关的固有权力。
(二)行政制规权：以规则制定为核心的行政权 在美国，规则制定权(Rule-making Power)概念实际上源于司法机关制定规则的实践总结。在中国，比较特殊的情况是，行政法规的效力高于地方性法规，这种制度设计实际上是强调行政权大于立法权，虽然有利于中央统一政策，但是本质上是行政权对立法权的侵入。在法律授权的情况下，行政机关怠于制定规则的，有行政不作为之嫌。[21]参见郑雅方：《我国行政规则研究中的若干误区之克服》，《政法论坛》2012年第5期。
摘要: 在我国的宪制结构下，有必要引入行政制规权与行政规则两个概念，以统合行政机关制定规则的现象，实现逻辑自洽、提高现实解释力。行政自治空间在德国法上被称为行政保留，[36]系指行政对特定事项或行为方式，具有独占的管制权限或管制特权，在此范围内，立法机关并无规制权限或仅具有补充规制权限。
然而，现实中并不是所有规则都具有强制约束力，行政机关也无意使其具有强制约束力。[43]参见栾志红：《论环境标准在行政诉讼中的效力——以德国法上的规范具体化行政规则为例》，《河北法学》2007年第3期。总体而言，解释性规则并没有法律效力，只是行政机关为了执行法律而进行的规则建构。然而学界关于行政机关制定规则的讨论，往往忽视对其权力要素的分析：受到行政行为理论的影响，学界对行政立法和行政规范性文件的讨论主要围绕行为展开，[7]基于权力视角的观察凤毛麟角，特别是行政规范性文件方面的讨论基本上未涉及其权力要素。
因此，行政规则制定权是一个体系性概念，并非部分中国学者所理解的行政规则制定权可以对应于中国的行政立法权。基于笔者在本文中对行政制规权概念、本质、权源的分析，我国行政规则的分类、功能以及效力需要重构。[18]从域外经验来看，虽然在美国学术界也有行政立法权和准立法权概念的使用，[19]但主要是为了凸显部分行政规则的法律效力，并无意将行政制规权定性为立法权。行政规则的对人效力因规则内容和目的而存在差异，纯粹内部程序性、组织性规则仅适用于行政机关内部，而其他的行政规则既适用于行政机关，也适用于行政相对人。
五、结论 行政制规权概念和理论体系的搭建，一方面，有助于理顺法律与行政规则的关系，为建构具有中国特色的行政规则制度体系提供基础。[31]第三，行政机关错误或者不当解释可能产生不正义，[32]因而对行政机关解释权能的行使应当进行监督和制约。
换言之，行政权本身的权威性和拘束力，为行政规则的拘束力提供了基础。[39]早在1920年《矿产租赁法》和1934年《泰勒放牧法》中，美国国会便授予行政机关影响公共土地交易的立法性裁量权。
1945年1月，S.7草案纳入参议院审议。再次，缺乏统一的理论性概念。德、日基本上在遵循法规命令与行政规则二元划分基础上，再对两种规则进行内部细分的逻辑。[70]第三，法律授权规定了行政规则的边界。行政机关应当坚持法律解释优先，基于法律授权方可制定立法性规则，只有在特殊时刻才可以解释和发展宪法。其次，应当满足有效法律授权的条件。
[68]这一原则在德、日得以践行。美国学术界倾向于将行政制规权界定为行政机关依据法律授权或者基于自身使命制定立法性、解释性和程序性规则的权力。
质言之，解释权能的核心使命在于发现现存法律中已经包含的法要素与法内涵。如果说行政制规权的解释权能是行政从属于法律这一传统权力观念之必然要求，那么自治权能则是行政与立法关系重塑的产物。
行政制规权的解释性权能主要体现在两个方面。通过学者的研究可知，大陆法系国家将行政机关制定的规则分为法规命令和行政规则，大体上遵循两个思路：效力思路和权利思路。
法律会对授权的范围和条件进行明确的规定，这在一定程度上构成了行政制规权运行的边界。行政制规权具有多元化来源：行政权的固有权能。在我国一元多层的立法体系下，地方性法规和行政法规能否进行授权呢？比如，作为北京市地方性法规的《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》24条即授权北京市政府可以根据大气环境质量状况，在一定区域内对机动车采取限制车型、限制时间行驶的交通管制措施。[93]参见陈剩勇：《官僚制、政府自利性与权力制衡——对行政权与立法权配置失衡问题的思考》，《学术界》2014年第4期。
其一，以内部程序性、组织性和规制性制度和机制为主要内容的内部规则。法律与行政规则的关系以及行政制规权的解释权能决定了，行政规则的基础功能和目的在于识别和执行法律。
因而，行政机关可以通过宣布人们应该做什么的方式改变或者支持某种规范，不必实际上施加法律制裁就可以影响行为。在日本，被授权具有行政立法权限的行政机关，还可以向其它行政机关授予部分行政立法的权限。
行政机关拥有效率和经验，可以制定规则和政策去执行和实现特定的规制目标。因而，在我国学术领域引入行政制规权概念具有理论和现实意义。
英美法系国家的概念虽略显粗糙，但具有较强的统合力和解释力。[69]美国的行政规则体系可以分成两种：一种是需要议会(法律)授权的立法性规则，另一种是无需议会(法律)授权的非立法性规则，后者主要包括解释性规则和政策说明，一般不具有法律效力。[78]实体性规则以规定被规制主体行为的条件和范围为主要内容，是行政机关制定的主要规则，也是行政机关进行外部规制的主要依据和手段。在我国，行政机关发布的各种指导意见，往往既含有政策性内容，又包含一些具体的规则。
在美国，由于公告——评论程序耗费时间往往过长，以至于很多机关经常制定临时性最终规则(interim final rules)，从而以善意的理由豁免于美国《联邦行政程序法》的程序要求，[99]旨在更加快捷地制定规则和政策指导。[84]行政规则的功能定位决定着其与其他法现象的关系以及行政规则本身的建构性约束。
因而，应当强调行政规则在整个规范体系中从属于法律的地位。[66]现代国家中立法者通过或明或暗的方式，授权行政机关制定相应的规则，以实现立法的目的。
立法性规则因法律授权而获得权威性和合法性。[88]毕竟，当法规范欠缺时，行政机关仍必须责无旁贷地为维持行政功能而制定行政规则以作为过渡法。